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关于加强欠发展非特色保护类村庄居民点布局规划促进乡村振兴的思考
道通天下众行致远
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乡村振兴,规划先行。为贯彻落实乡村振兴战略,自然资源部办公厅印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(以下简称通过),强化规划引领,坚持先规划后建设,通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承。本文仅就欠发展非特色保护类村庄居民点布局规划促进乡村振兴的思考与大家分享所得。
      一、村庄居民点布局规划的意义
      规划,意思就是个人或组织制定的比较全面长远的发展计划,是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和考量,设计未来整套行动的方案。居民点布局规划在村庄规划中处于核心位置,与产业发展、人居环境整治、生态保护等规划息息相关,甚至起到引领和决定作用。随着经济社会的发展,村庄在人口流动、群众公共服务需求、环境治理等方面出现了新的变化,原有的许多村庄居民点已不能适应形势发展的需要,进一步加强村庄居民点布局规划势在必行。村庄规划是法定规划,是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划,是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。因此必须高度重视村庄居民点布局规划,符合发展要求的村庄居民点布局规划会促进乡村振兴,不接地气、不符合经济社会发展趋势要求村庄居民点布局规划会造成社会资源的巨大浪费,阻碍乡村振兴进程,某种程度上是把造孽当成事业干。
      二、欠发展非保护类村庄范围
      顺应村庄发展规律和演变趋势,根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等,一般分为集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、 搬迁撤并类村庄。特色保护类村庄在四类村庄中处于极少数,也是不能有大的规划调整的,所以不在本文涉及范围之内。欠发展村庄也不是指中西部省份的所有村庄,中西部省份中省、市、县(区)政府所在地近郊、一些资源禀赋较好或人的主观能动性发挥较好村庄也多是发展较好的村庄,当然沿海发达省份也有欠发展村庄。欠发展村庄一般指产业发展较弱、经济发展较慢、人口流出较多的村庄,总体来说中西部省份居多,沿海发达省份较少,但这是全国村庄中处于大多数,也是乡村振兴的重点。
      三、欠发展村庄居民点布局规划重点
      欠发展村庄居民点布局规划涉及内容较多,笔者在乡镇工作多年,认为应该把握以下重点。
      1、规划面积。居民点布局规划面积主要决定因素有三个,一是人口规模及变化趋势。城市化是人类文明的标志。欠发展村庄人口流出相对较多,村庄空心化现象较重,在很长一段时间内,常住人口减少总体上是不可逆转的趋势。确定村庄居民点布局规划面积不仅考虑常住人口因素,还要考虑户籍人口因素,很多人外出务工经商,但与农村老家有着亲情、土地等天然联系,逢年过节还要回家乡,很多人到老了还有返乡定居养老,在老家也还要保留宅基地的,当然也还有一部份人完全融入城市生活不再回村居住。二是与居民点相关的社会公共服务用地。由于社会经济的发展,污水处理设施、垃圾存放及转运、健身场所、绿化等公共服务用地较过去有了更大需求,这些用地往往与居民点用地交织在一起的。三是居民点住房结构。居民住房是采取一户一宅模式,还是小区楼房方式,或是其他混合居住方式,直接决定了居民点布局规划面积的大小。如果采用建设多层、小高层或高层楼房规划方式解决居住问题,如果设计不接地气,满足不了农民的农机、农具存放等基本需求,不被群众认可,这样的规划是难以实施的。关于如何打造新时代乡村小区,本人也有原创方案,有兴趣的可以关注“划时代乡村小区规划设计拓荒者”,微信公众号为:qq257594378。《通知》中也允许各地探索“留白”机制,可在村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标,村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用。
      2、规划集中度。由于欠发展村庄人口流出较多,空心化、老龄化现象较重,一般情况下,一个行政村有许多个自然村庄组成,有的村庄外出务工经商就学人员甚至超过一半,垃圾清运、污水治理、健身广场、自来水等其他基本公共服务成本过高,很多村庄提供不了这种基本公共服务。从长远看,村庄居民点布局规划应该相对集中,对于人多地少的地方,可以一个行政村规划一个居民点,甚至相邻的几个行政村规划一个居民点,对于地广人稀的地方,一个行政村可以规划若干个居民点,总体来说,村庄居民点布局规划要相对集中。村庄居民点布局规划集中度要与当前群众生产生活半径相适应,随着经济社会的发展,群众生产生活半径较以前有了很大的提高,为居民点布局规划适度集中提供了现实可能。以笔者所在的乡镇为例,有几个洼地移民的村庄迁移到新的集中移民安置区,移民集中安置区离原村庄十多公里,现在家家户户基本有三轮车,群众把生产工具放在三轮车上到承包地上耕作很方便,且现在农业生产机械化水平提高很多,每年到承包地耕作的次数也不多,虽然群众有一定程度的不方便,但更多的是享受集中居住带来的公共服务,其他不是洼地移民户也想办法到安置点居住,群众看到了集中居住带来的好处。
      3、规划的位置。村庄居民点布局规划的位置在满足防洪、供水的基础上,要与产业发展、环境整治、生态保护相适应,要把降低村庄群众交通出行成本和提高出行效率指标放在突出位置。目前,群众到承包地耕作的外出交通人次远远小于其他外出交通人次,居民点在适度集中的基础上,如果居民点在条件允许的条件下再靠近国、省、县、乡镇主干道,能够在居民点为群众提供公交或市场化交通工具,既能降低社会交通运行成本,也能降低群众出行成本,提高出行效率,如有的公交车开通到镇、到村的能够合二为一,既节约成本,也减少转车环节,提高出行效率。对于靠近乡镇政府驻地建成区的村庄居民点布局规划位置应紧邻建成区,与乡镇建成区融为一体,充分享受人口聚集带来的各种红利,充分发挥区位优势。对涉及永久基本农田和生态保护红线调整的,严格按国家有关规定执行,调整结果依法落实到村庄规划中。
      四、规划的前瞻性和可行性
      村庄居民点布局规划要把握经济社会发展变化的趋势,要有一定的前瞻性,但也要不能脱离现有经济社会发展水平。既要发挥规划编制的中村民的主体作用,也要发挥村党组织和村委会的主导作用,形成最大共识。由于单个村的干部和群众认知水平有一定的局限性,县(区)、乡镇要做好业务培训,选取各地规划较好的或已经实施较好的村庄案例提供村级参考,能拓宽村级规划视野,博采众长,结合本村实际情况,制定具有前瞻性和可行性接地气的规划。同时还要避免规划虽然经过村民会议或村民代表会议讨论通过、也公示过等形式合法但规划核心内容不明确现象的出现。
     以上是笔者就村庄居民点布局规划的一点思考所得,与大家分享,难免有所局限,希望在乡村振兴的道路上与大家携手前行。